发布日期：2018-02-07

　　FDA监管的产品包括食品、药品、医疗器械、化妆品、兽药和烟草产品。对于不同的产品，因其风险的不同，监管方式不同，配置的监管资源也不同。美国国会赋予FDA职责对药品实施最严格的、覆盖药品全生命周期的监管，匹配大量人力物力的投入。上市前审评、生产现场检查、上市后监测和查办违法违规案件，都是FDA的具体监管工具。而其他产品，FDA可用的监管工具组合就不一定如此完备。FDA药品监管工具的组成和权重变化历程，可以启发我们对药品监管现代化道路产生一些思考。

　　FDA的检验－检查－审评故事

　　按照1906年的法律规定，监管部门对于药品的监管手段极其有限，甚至对药品的疗效声称都没有什么影响力。法律允许企业自行宣称所生产药品的质量和疗效。不过，FDA可以对市场上流通的药品开展检验，将检验结果与企业宣称进行比较分析，作为指控那些质量疗效有问题的产品和企业的证据。

　　1938年，法律正式允许FDA检测甚至质疑一个药品的临床效果。FDA通过实验室检验，收集上市药品的质量信息并公布出来。因此，在相当长的时间里，检验检测这一事后监管方式是FDA最重要的监管手段。

　　我们依然要用这张图片——“1962年8月肯尼迪总统授予FDA审评员凯尔西博士杰出公民服务勋章”——来纪念在反应停事件对FDA临床试验立法起到关键作用的伟大人物凯尔西。至此FDA走向了以审评为主的监管道路。

　　不过，检验检测难免让人觉得FDA是“事后诸葛”。1962年，法律明确要求企业提交能证明药品有效的证据，FDA有权力和责任对新药是否有效进行判断。法律赋予了FDA药品上市许可的权力，加强了事前监管。企业必须经过FDA审评后才能作出药品质量和疗效的声称。此后，FDA单独在检验检测上的投入和能力建设逐步减少。因为美国国会认为，与事后检验相比，在事前审评方面的投入更为经济合理。

　　但是，如果只有事前和事后监管手段，FDA仍不能确保药品的质量。1970年代，FDA注意到不同企业生产的同一药品、同一企业生产的不同批次药品之间存在质量差异。于是，FDA对上市后的药品进行了质量分析和研究，注意到质量的差异与生产过程管理直接相关，由此加强了对药品生产过程的监管。FDA在药品生产企业中大力推行cGMP，并强调了对企业的现场检查。检查这个事中监管措施填补了事前和事后监管之间的空白。

　　当然，1984年的仿制药法案出台以后，特别是1992年的PDUFA法案实施以来，药品和生物制品审评中心随着美国医药产业的快速发展得到更多的资源投入。今天的美国药品监管模式，已演变成以审评为主、检查为辅的科学决策模式。

　　FDA中有一半左右的人员从事药品监管；负责药品监管的人员中，2/3以上从事的是审评工作。这个模式强调审评人员的主导作用，特别是临床审评人员在创新药审批决策中的决定性作用。检验检测的职能已经整合到检查职能中，检验工作要服务于检查的需要。

　　当然，FDA还有不多的力量投入于科学研究。国家毒理学研究中心相对独立地承担与药品有关的科学研究工作，主要任务是为FDA作出以科学为基础的、合理的监管决策（包括上市前审批和上市后监测）提供基础。

　　历史进程蕴含的启示

　　美国FDA从检验起步，走上了以审评为核心、检查为辅助的监管模式。人力资源的配置在审评最多，检查其次，检验检测最少。这个历史进程带给我们很多启示。

　　首先，关于现代药品监管的工具组合。现代药品监管有3项重要的监管手段：审评、检查和检验，监管能力主要体现在这三个方面。

　　从现代监管的角度来看，有4点值得注意。第一，事后检验并非监管高风险产品的最有效监管工具；第二，事前审评是加强监管的理性选择；第三，如果只有审评也难以控制药品质量，需要现场检查的支持；第四，检查与检验可以逐步融合。

　　而且，在这个进程中，我们可以看出，现代药品监管表现出明显的二维视角。一是药品维度，另一是生产经营药品的“企业”维度。

　　● 从产品维度出发，监管活动包括上市许可（marketing authorization）和上市后警戒（post marketing surveillance），二者共同构成与“药品”有关的全生命周期监管活动。这一维度监管活动的特点就是进行风险-获益评价，对药品全生命周期进行审评活动。上市许可，审的是药品安全性、有效性和质量可控性的数据。上市后警戒，评的是不良反应报告、信号侦测、风险交流等数据信息。

　　● 从企业维度出发，监管活动主要是企业资质许可和检查，包括生产企业许可、经销企业许可和各类检查。检查活动也涵盖药品的全生命周期。

　　顺此二维观点，我们就能更好地理解美国药品监管资源的配置和融合，更好地把握监管工作的重点。当然，在这个过程中，我们更应该看到具体实施这些监管活动的人的重要性。监管现代化需要专业化的人才队伍。

　　全球化条件下，一国药品产业的发展水平与政府监管水平高度相关。哪个国家的监管政策法规适应先进生产力的发展、哪个国家的监管能力强，哪个国家对医药产业创新发展的吸引力就强。世界各国都在努力增强监管力量，以强大的监管造就强大的产业。从近年来世界各国药品监管政策的变化来看，主要监管机构之间存在明显的政策竞争和模仿，政策上逐步趋同，未来监管机构之间的竞争将更多表现为执行政策的监管队伍和能力的竞争。

　　结语

　　回望历史，是为了更好地前瞻未来；比较异域，是为了更好地理解科学与规律。在美国FDA的历史映照下，我们自己的现实和前路便愈加清晰起来。为了成为一个强大的机构，中国的监管部门将开启怎样的历程？这是值得思考的问题。

　　减少监管，永远是产业的希望；加强管控，常常是消费者的要求。在二者间取得平衡，以绩效为导向合理配置监管资源投入，是立法决策者的责任。努力实现立法决策者的这一意图，是监管现代化的实践过程，也是监管机构成长的过程。

　　当监管现代化的进程启动，监管的图景和产业的格局都将随之发生深刻变化。在这个进程中，每一个与此相关的个人和企业都要顺应大势，才能看到更多的风景。

来源：研发客